Annexée depuis près de 130 ans, depuis plus longtemps que le Comté de Nice, l'Algérie est, au regard du droit interne de la France, un territoire français. Elle est divisée en départements à la façon de la métropole. Que cette terre présente des particularités évidentes, qu'elle ait une personnalité originale n'est pas une raison suffisante pour justifier un mouvement de séparatisme. D'autres provinces françaises conservent, dans l'unité de la mère patrie, un particularisme marqué qui, dans le cas de l'Alsace-Lorraine, atteint même les structures administratives.

S'appuyant sur ces données, la France paraît avoir en droit international une position très ferme sur la question algérienne. Les difficultés qu'elle peut connaître sur une partie de son territoire relèvent de sa seule compétence.

Il n'est pas plus question d'ingérence internationale à Alger qu'à Strasbourg ou à Ajaccio.

La situation de l'Algérie paraît ainsi tellement claire qu'on ne voit pas au premier abord comment une question algérienne a pu être portée devant l'O.N.U., comment elle a pu être inscrite à son ordre du jour et comment elle a pu donner lieu au vote de plusieurs recommandations. Une explication est donc nécessaire. En partant du droit international, tel qu'il est inscrit dans la Charte, il convient d'examiner l'évolution qui a permis en quelques années le retournement complet d'une situation apparemment intangible.

Le statut de l'Algérie peut être considéré sous deux angles. Constituée de départements français, peuplée de citoyens français « à part entière » dont plus d'un million sont d'ailleurs d'origine européenne, l'Algérie est « intégrée » à l'ensemble juridique de la République française qui va « de Dunkeraue à Tamanrasset ».

Séparée de la France par une mer, peuplée à plus de 80 % de musulmans, appartenant sur le plan économique à la catégorie des pays sous-développés, l'Algérie se distingue sociologiquement de la métropole. C'est un pays d'Outremer. La personnalité algérienne s'accentue d'année en année. On parle maintenant d'une Nation algérienne.

Ces deux propositions comportent l'une et l'autre une part de vérité.

Elles apparaissent comme les deux faces d'une même réalité. Si elles se contredisent sur le plan sociologique, si elles peuvent conduire à longue échéance à des solutions politiques divergentes, elles devraient se rencontrer cependant dans l'immédiat sur le plan du droit international. En effet, que l'Algérie soit la France ou qu'elle soit une colonie française, la position de la Charte des Nations Unies reste sensiblement la même : l'organisation 820 QUESTIONS INTÉRESSANT LA FRANCE internationale est incompétente ; la question algérienne est une affaire essentiellement intérieure.

A vrai dire, la Charte traite bien du problème colonial ; elle consacre même un chapitre spécial aux territoires non autonomes. Mais dans ce chapitre intitulé « Déclaration », les Nations Unies se sont limitées à énoncer quelques principes généraux relatifs à l'esprit dans lequel ces territoires et leur population doivent être administrés. Sauf la communication de certaines informations, cette déclaration ne contient aucune obligation positive. Elle ne saurait justifier une intervention de l'organisation (1). A aucun moment d'ailleurs, l'affaire algérienne n'a été posée devant l'O.N.U. sur la base du chapitre XI.

En dehors de ces pouvoirs très limités conférés à l'organisation par les articles 73 et 74, l'O.N.U. ne peut intervenir en matière coloniale que dans deux cas : dans le cadre de la tutelle (chapitres XII et XIII) et dans le cadre du chapitre VII, c'est-à-dire en cas de rupture de la paix. Aucun de ces chefs d'intervention n'est applicable ici : l'Algérie n'est pas un territoire sous tutelle ; il n'y a pas rupture de la paix en Algérie (2).

Hormis ces cas d'intervention prévus par la Charte, les puissances administrantes semblent justifiées à invoquer l'article 2 § 7, c'est-à-dire l'exception du domaine réservé à la compétence nationale de l'Etat. Attaquée sur l'affaire algérienne, la France a constamment soutenu que l'O.N.U. n'avait pas compétence pour connaître de cette question.

L'exception du domaine réservé est inscrite dans le dernier paragraphe de l'article 2 consacré aux Principes qui gouvernent l'action entreprise par les Nations Unies en vue d'atteindre les buts contenus dans l'article 1er : « l'Organisation des Nations Unies et ses membres, dans la poursuite des buts énoncés à l'article 1, doivent agir conformément aux Principes suivants... ». Comme le précise Madame Bastid, ces buts ne peuvent être opposés aux principes d'action de telle sorte qu'ils devraient prévaloir ou l'emporter sur ces derniers ; bien au contraire, ces buts ne peuvent être atteints que suivant les moyens résultant des principes (3).

Il est exact que la Charte se propose « de développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité des droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes » ; il est vrai aussi que la Charte s'est donnée comme but de « réaliser la coopération internationale... en développant et en encourageant le respect des droits de l'homme » (art. 1 § 2 et 3) . Mais c'est à tort que certains pays ont réclamé une intervention des Nations Unies sur la base de cet article 1er alors qu'une telle intervention ne respectait pas le principe d'action posé par l'art. 2 § 7 (4) . Telle semble être l'interprétation stricte de la Charte que la France a cherché à faire triompher sans succès à partir de 1955. Etant donné les règles de vote au sein de l'Assemblée générale et la composition de cet organisme, il ne faut pas s'étonner qu'une position juridique, si solidement étayée qu'elle soit, ait pu être renversée par une attitude fondée moins sur le droit que sur des arguments d'ordre politique (5).

Cette politique coloniale des Nations Unies résulte d'une conjonction de forces qui, profitant d'une majorité presque continue, est parvenue à orienter les votes de l'Assemblée dans un sens déterminé ; elle découle donc moins de la lettre de la Charte que de son interprétation par une certaine majorité. Cette majorité anticolonialiste qui a réussi à jouer un rôle d'une telle importance est l'une des plus précises et des plus persévérantes que connaisse l'O.N.U. En font partie des Etats appartenant à tous les groupes des Nations Unies et qui, souvent en opposition par ailleurs, communient dans une même ferveur en ce domaine. Le noyau numériquement le plus important est formé par les pays afro-asiatiques ; sur 29 Etats, 23 ont voté contre la position française en 1958, 5 se sont abstenus et un seul a voté favorablement (le Laos). Le groupe communiste3 moins nombreux, est le plus homogène et le plus constant dans son hostilité à la France où il entraîne régulièrement depuis 1955 ses 10 membres. En 1958, 6 Etats latino-américains sur 20 ont voté contre l'application de l'article 2 § 7. Enfin, même parmi les nations occidentales, des défections viennent affaiblir la thèse française ; en 1958, 2 pays ont voté contre elle (Grèce et Irlande), 9 se sont abstenus (Etats- Unis, Espagne et pays nordiques) . Aussi n'est-il pas surprenant que la majorité des 2/3 requise à l'Assemblée générale puisse être obtenue par une telle coalition.

Sans perdre un instant, quelques semaines après le déclenchement de la rébellion, en décembre 1954, le F.L.N. commence ses premières tentatives. L'Arabie Seoudite manifeste l'intention de faire venir l'affaire algérienne en discussion à la IXe session de l'Assemblée générale qui n'est pas encore close. Il est trop tard pour organiser efficacement le vote ; l'affaire n'a pas de suite. Mais il a été question d'inscription de la question algérienne à l'ordre du jour. Etape modeste, mais qu'il ne faut pas négliger.

L'année suivante, à la Xe session, une demande d'inscription est déposée en temps voulu sur le bureau de l'Assemblée. Le bureau émet un avis défavorable. Monsieur Pinay, rassuré par cette première prise de position, a cependant le souci de défendre la position de la France devant l'Assemblée générale. Contre toute attente et malgré la précision et la force juridique d'une argumentation solidement étayée sur l'art. 2 § 7, la question algérienne est inscrite à l'ordre du jour par 28 voix contre 27 et 5 abstentions. En signe de protestation, la France cesse de participer à la session.

L'étape franchie était- elle trop grande ? L'Assemblée eut un repentir juridique. Le 25 novembre, elle se dessaisit de l'affaire par un vote unanime en adoptant une résolution proposée par M. K. Menon : « L'Assemblée ne discutera pas l'affaire d'Algérie et cesse par conséquent d'en être saisie ». Cette seconde décision ne pouvait effacer la première. L'affaire algérienne avait été inscrite pendant quelques semaines à l'ordre du jour ; l'Assemblée générale s'était déclarée compétente. Cette attitude n'est d'ailleurs pas sans précédent ainsi que le prouve une longue pratique des Nations Unies. A onze reprises en effet, entre 1946 et 1955, l'Assemblée générale et le Conseil de Sécurité ont pris la décision d'inscrire une question à l'ordre du jour malgré les objections formulées sur la base de l'article 2 § 7 (6). A la lumière de ces nombreux précédents, on s'est d'ailleurs demandé si l'inscription d'une question à l'ordre du jour constituait dans la pratique des Nations Unies une intervention. Quoi qu'il en soit, à partir de la dixième session, l'article 2 § 7 ne constitue plus un obstacle à l'inscription et donc à la discussion de l'affaire algérienne devant les Nations Unies.

Aussi la question de l'inscription ne fait-elle guère de doute en 1956 à l'ouverture de la XIe session. La France ne s'oppose pas à l'inscription et siège pour plaider le dossier algérien tout en continuant d'affirmer l'incompétence des Nations Unies. Pour marquer un nouveau point, le F.L.N. s'efforce alors d'obtenir le vote d'une résolution. Pour être sûr d'obtenir la majorité suffisante, un texte très anodin est retenu. Il se contente de souhaiter « une solution pacifique, démocratique et juste ». La résolution est votée à l'unanimité, la France, l'Afrique du Sud et la Hongrie n'ayant pas pris part au vote. La bataille de la procédure est gagnée ; le F.L.N. peut maintenant mener le combat sur le fond du problème.

En 1957, l'inscription est certaine. L'habitude est prise. L'Assemblée est prête à voter une motion. Après des péripéties diverses, une nouvelle résolution est adoptée à l'unanimité. Mais, cette fois, elle n'est plus anodine ; l'Assemblée n'exprime pas seulement un vague espoir ; elle préconise une solution précise :

La France, fidèle à sa position, refuse d'admettre ce qu'elle considère toujours comme une ingérence inadmissible dans ses affaires intérieures.

En 1958, il n'est pas douteux que tout est prêt pour une intervention plus énergique. Le projet de résolution présenté à la l1*0 commission, en même temps qu'il reconnaît le droit de l'Algérie à l'indépendance, marque l'introduction officielle du Gouvernement provisoire de la République algérienne sur la scène de l'O.N.U. Il est ainsi conçu :

Malgré l'activité déployée par les émissaires du F.L.N., dans les couloirs des Nations Unies, la proposition ne réunit que 35 voix alors que 18 se prononcent contre et 28 s'abstiennent. La majorité requise des 2/3 étant de 36 voix, le projet n'est pas adopté.

Cet arrêt dans la progression tactique du F.L.N. s'explique par l'intervention d'événements importants en France : le 13 mai, l'effondrement du régime et l'instauration de la Ve République. L'autorité du Général de Gaulle, ses idées libérales sur les problèmes d'Outre-mer, ainsi que son désir affirmé de mettre fin au conflit, ont sans doute amené l'Assemblée à ne pas prendre position au cours de cette session. La France paraît avoir repris en ce domaine une initiative qu'elle avait perdue depuis 1955.

A sa XIVe Session, l'Assemblée générale, à la demande de 25 Etats, inscrit à nouveau, pour la Ve année consécutive, l'affaire algérienne à son ordre du jour. La France conteste toujours la compétence des Nations Unies et fait savoir qu'elle ne siégerait pas aux séances consacrées à cette affaire.

Un groupe de travail présidé par le délégué de la Birmanie élabore un premier texte de résolution. L'expression de Gouvernement provisoire de la République algérienne n'y figure pas expressément, mais l'Assemblée générale « prie instamment les deux parties intéressées d'entamer des pourparlers afin de déterminer les conditions nécessaires à la mise en œuvre, aussitôt que possible, du droit du peuple algérien à l'autodétermination, y compris les conditions d'un cessez-le-feu ».

Cette motion, sur deux points, va à l' encontre de la position française telle qu'elle a été définie par le Général de Gaulle dans sa déclaration du 16 septembre et sa conférence de presse du 10 novembre 1959, d'abord en plaçant le G.P.R.A. sur le même plan que le Gouvernement français, le considérant ainsi comme le seul représentant de l'Algérie, ensuite en admettant que les pourparlers avec le F.L.N. ne se limitent pas aux conditions d'un cessez-le-feu. Considéré comme « dur » ce projet de résolution n'obtient que 38 voix contre 26 et 17 abstentions. Il lui manque 5 voix pour obtenir la majorité des 2/3.

Le groupe afro-asiatique, après bien des hésitations, renonce finalement à ce texte qui n'avait guère de chances de réunir en Assemblée générale une majorité qu'il n'avait pu recueillir en commission. Sous la présidence du délégué du Pakistan, le groupe se rallie alors à la thèse de l'Argentine qui avait promis de voter en faveur d'une motion qui ne mentionnerait pas « les deux parties intéressées ». En revanche, le nouveau projet de résolution, dans son deuxième paragraphe, durcit la position primitive puisque, sans même mentionner le cessez-le-feu, il met l'accent sur l'aspect politique du problème.

Dans la motion finalement proposée au vote, l'Assemblée, après avoir rappelé les résolutions antérieures :

1. reconnaît le droit du peuple algérien à l'autodétermination ;
2. demande instamment que des pourparlers aient lieu en vue d'aboutir à une solution pacifique sur la base du droit à l'autodétermination, conformément aux principes de la Charte des Nations Unies ». Avec 39 voix en sa faveur, 22 voix contre et 20 abstentions, il manque deux voix positives à cette résolution pour obtenir la majorité requise des 2/3.

Si depuis deux ans la France a obtenu un succès tactique aux Nations Unies, il n'en reste pas moins que sa position juridique sur l'affaire algérienne n'a pas prévalu. Il s'est toujours trouvé à l'Assemblée générale une majorité pour affirmer que la question algérienne n'est pas une affaire purement nationale. Partant de cette base, chaque année plus solide, cette majorité, guidée par la présence très active du F.L.N. à New York, a cherché à développer régulièrement son plan d'intervention. La discussion annuelle de l'affaire algérienne à la tribune des Nations Unies représente un important succès de prestige pour le Nationalisme algérien. En outre, à deux reprises différentes, l'Assemblée a voté une résolution sur l'affaire algérienne. Restant sur sa position, la France estime cette intervention illégale et déclare ne pas pouvoir prendre en considération une recommandation votée dans ces conditions ; il n'en est pas moins certain que le Gouvernement français a tenu compte de l'existence de ce débat annuel et de ces résolutions dans sa politique.

Malgré les échecs du F.L.N. lors des deux dernières sessions, l'O.N.U. joue un rôle dans l'évolution de l'affaire algérienne en obligeant la France tous les ans à s'inquiéter du bilan de ses efforts. Le G.P.R.A. ne limite d'ailleurs pas ses ambitions à ce résultat ; à la moindre faiblesse ou maladresse de la France, il est prêt à battre le rappel de la majorité anticolonialiste et à faire voter la recommandation qui lui conférera cette reconnaissance par les Nations Unies à laquelle il aspire.

Quoi qu'il en soit à l'heure actuelle, le succès du F.L.N. à l'O.N.U. n'est pas négligeable puisque l'évolution de l'Affaire algérienne est rythmée par les sessions de l'Assemblée générale.