Les Grands Lacs — ils sont au nombre de cinq — sont une ressource partagée entre le Canada et les Etats-Unis (voir figure 55.24). Ils contiennent plus de 18% des eaux de surface de la planète. Dans ce bassin vivent un Canadien sur trois (environ 8,5 millions) et un Américain sur neuf (27,5 millions). C’est aussi le cœur industriel des deux pays puisqu’il regroupe le cinquième de la puissance industrielle des Etats-Unis et la moitié de celle du Canada. Les activités économiques menées autour du bassin des Grands Lacs créent chaque année une richesse estimée à mille milliards de dollars. Avec le temps, l’accroissement de la population et des activités industrielles a soumis ces lacs à une série d’atteintes, jusqu’à ce que les deux pays reconnaissent au milieu du XXe siècle la nécessité d’une action concertée pour les protéger.

Depuis les années cinquante, les deux pays ont mis en place des programmes nationaux et bilatéraux pour résoudre les problèmes de pollution les plus flagrants et pour répondre à des préoccupations plus complexes concernant la qualité de l’eau. Grâce à ces mesures, les eaux des Grands Lacs sont visiblement plus pures qu’elles ne l’étaient vers le milieu du siècle dernier, les concentrations de métaux lourds et de matières chimiques organiques ont diminué et les niveaux de contaminants chez les poissons et les oiseaux aquatiques ont sensiblement baissé. Par leur succès, les mesures prises par le Canada et les Etats-Unis pour restaurer et protéger les Grands Lacs offrent un modèle de coopération bilatérale pour la gestion des ressources, même s’il reste encore beaucoup à faire.

Les menaces que font peser les substances toxiques rémanentes (dites aussi persistantes) ne se font sentir qu’à long terme et leur gestion exige une approche multimilieux englobant toutes les sources de pollution. Pour atteindre l’objectif de longue haleine qui est d’éliminer pratiquement les substances toxiques des Grands Lacs, les autorités chargées de l’environnement, les industries et les autres parties intéressées du bassin ont dû mettre au point de nouvelles approches et de nouveaux programmes. Cet exposé sur l’étude de cas vise à donner un bref résumé des programmes canadiens de lutte contre la pollution et des progrès accomplis jusqu’en 1995, et à décrire les initiatives de gestion des substances toxiques rémanentes dans les Grands Lacs. Les initiatives et programmes analogues adoptés par les Etats-Unis ne seront pas examinés ici. Les lecteurs qui le désirent peuvent s’adresser au Great Lakes National Program Office de l’Agence américaine de protection de l’environnement (Environmental Protection Agency (EPA)) à Chicago pour obtenir des renseignements sur les programmes américains, fédéraux et d’Etat, concernant la protection des Grands Lacs.

Dans les années soixante, on s’était aperçu que le lac Erié souffrait d’un enrichissement par les nutriments, ou eutrophisation, phénomène qui posait un grave problème. Devant la nécessité d’une action bilatérale, le Canada et les Etats-Unis ont signé, en 1972, le premier accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs. Cet accord esquissait les mesures de réduction de la pollution à prendre pour abaisser les concentrations de phosphore provenant principalement des détergents de lessive et des eaux usées municipales. Pour concrétiser cet engagement, le Canada et l’Ontario ont adopté une législation et des programmes visant à enrayer la pollution par les sources ponctuelles. Entre 1972 et 1987, le gouvernement fédéral et celui de cette province ont investi plus de 2 milliards de dollars dans la construction d’installations de traitement des eaux usées et l’amélioration du bassin des Grands Lacs.

L’accord de 1972 reconnaissait aussi la nécessité de réduire les rejets de substances chimiques toxiques dans les lacs par l’industrie et d’autres sources telles que les déversements. Au Canada, la réglementation fédérale sur les effluents (en fin de cycle) adoptée dans les années soixante-dix pour les polluants classiques rejetés par les grands secteurs industriels (pâte et papier, métallurgie, raffineries de pétrole, etc.) a fourni une norme nationale de référence, tandis que l’Ontario établissait des directives analogues sur les effluents, adaptées aux besoins locaux, y compris ceux des Grands Lacs. Les mesures prises par les entreprises et les municipalités pour se conformer aux dispositions fédérales et à celles de l’Ontario en la matière ont produit des résultats impressionnants; c’est ainsi que de 1975 à 1989, les concentrations de phosphore apportées par les sources ponctuelles au lac Erié ont diminué de 70% et que, dès le début des années soixante-dix, les rejets de polluants classiques par les 7 raffineries de pétrole de l’Ontario avaient été réduits de 90%. La figure 55.25 fait apparaître des tendances analogues dans la réduction des apports du secteur de la pâte et du papier et de celui de la sidérurgie.

Vers le milieu des années soixante-dix, la présence de concentrations élevées de substances chimiques toxiques chez les poissons et dans la faune des Grands Lacs, les anomalies de reproduction constatées chez certains oiseaux piscivores et la diminution de la population d’un certain nombre d’espèces ont fourni la preuve de la présence de substances toxiques bioaccumulatives et rémanentes. Le Canada et les Etats-Unis ont alors décidé d’axer leurs efforts sur la protection de la faune et ont signé, en 1978, un deuxième accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs, par lequel ils s’engageaient à «restaurer et maintenir l’intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l’écosystème des Grands Lacs». L’un des principaux objectifs était «d’interdire le déversement de substances toxiques en quantités toxiques et d’éliminer en pratique le déversement de toute substance toxique rémanente». Il était nécessaire de viser à une élimination quasi totale, étant donné que les substances chimiques toxiques rémanentes peuvent se concentrer et s’accumuler dans la chaîne trophique, causant ainsi des dommages graves et irréversibles à l’écosystème, alors que les substances non rémanentes doivent être maintenues à des niveaux inférieurs à ceux auxquels elles causent des dommages immédiats.

Outre les mesures plus strictes appliquées aux sources ponctuelles, le Canada et l’Ontario ont élaboré et renforcé les mesures de réglementation des pesticides, des produits chimiques commerciaux, des déchets dangereux et des sources de pollution non ponctuelles, comme les décharges et les incinérateurs. Les initiatives des autorités ont été conçues davantage dans une optique multimilieux, et l’idée que les substances chimiques devaient être suivies «du berceau jusqu’à la tombe» a inspiré la nouvelle politique du gouvernement comme de l’industrie en matière de gestion de l’environnement. Un certain nombre de pesticides toxiques rémanents ont été interdits par la loi fédérale sur les produits antiparasitaires (Pest Control Products Act) (DDT, aldrine, mirex, toxaphène, chlordane) et la loi sur les contaminants de l’environnement (Environmental Contaminants Act) a servi à: 1) interdire l’emploi de substances toxiques rémanentes (CFC, PPB, PCB, PPT, mirex, plomb) dans le commerce, les industries manufacturières et les industries de transformation; 2) à limiter les substances chimiques rejetées par certaines opérations industrielles (mercure, chlorure de vinyle, amiante).

Au début des années quatre-vingt, ces mesures, ainsi que les efforts analogues des Etats-Unis, ont commencé à porter leurs fruits. Les niveaux de contamination relevés dans les sédiments et chez la faune des Grands Lacs étaient en diminution et l’amélioration notable de l’environnement était attestée par le retour du pyrargue à tête blanche sur les rives canadiennes du lac Erié, par une augmentation de 200% de la population de cormorans, par la réapparition du balbuzard pêcheur dans la baie Georgienne et le rétablissement des sternes communes dans la région du port de Toronto; toutes ces espèces avaient souffert dans le passé des niveaux atteints par les substances toxiques rémanentes et leur rétablissement montre bien que les efforts déployés ont porté leurs premiers fruits.

La tendance à la réduction des concentrations de certaines des substances toxiques rémanentes dans la faune et les sédiments s’est stabilisée vers le milieu des années quatre-vingt (voir, par exemple, la figure 55.26). Les scientifiques en ont conclu que:

1. Si les programmes de lutte contre la pollution de l’eau et les contaminants adoptés étaient utiles, ils ne suffisaient pas à obtenir de nouvelles réductions des concentrations.
2. Des mesures additionnelles s’imposaient pour les sources non ponctuelles de substances toxiques rémanentes, y compris les sédiments contaminés, les polluants apportés par la pollution atmosphérique à longue distance, les décharges abandonnées, etc.
3. Certains polluants peuvent persister dans l’écosystème à des concentrations infimes et peuvent s’accumuler biologiquement dans la chaîne trophique pendant une période prolongée.
4. Le moyen le plus efficace pour lutter contre les substances toxiques rémanentes est d’empêcher leur production à la source plutôt que de tenter de supprimer leur rejet.

On s’est accordé à reconnaître qu’il fallait redoubler d’efforts pour parvenir à éliminer pratiquement ces substances de l’environnement par l’application du principe des rejets nuls et par l’adoption du concept de l’écosystème pour gérer la qualité de l’eau dans les Grands Lacs.

Pour réaffirmer leur volonté de parvenir à l’élimination pratique des substances toxiques rémanentes, le Canada et les Etats-Unis ont complété l’accord de 1978 par l’adoption d’un protocole en novembre 1987 (United States and Canada, 1987). Ce protocole désigne les zones à problèmes autour des Grands Lacs où des activités bénéfiques avaient été entravées et il prévoit l’élaboration et l’application de plans d’actions correctrices (Remedial Action Plans (RAPs)) pour les sources ponctuelles et non ponctuelles dans les zones désignées. Le protocole prévoit aussi des plans de gestion à l’échelle des lacs (Lakewide Management Plans (LAMPs)) pour servir de cadre à l’élimination des obstacles aux usages bénéfiques dans le lac tout entier, ainsi qu’à la coordination de la lutte contre les substances toxiques rémanentes présentes dans chacun des Grands Lacs. De plus, le protocole comprend de nouvelles annexes concernant l’établissement de programmes pour les sources atmosphériques, les sédiments contaminés, les décharges, les déversements et le contrôle des espèces exotiques.

Après la signature du protocole de 1987, l’objectif d’une élimination pratiquement totale a été énergiquement soutenu par les groupes de défense de l’environnement de part et d’autre des Grands Lacs, face aux préoccupations croissantes suscitées par les substances toxiques rémanentes. La Commission mixte internationale, qui est l’organe consultatif binational créé en vertu du Traité des frontières des eaux internationales de 1909 (Boundary Waters Treaty), a également défendu avec vigueur cette formule. En 1993, une équipe de travail binationale de cette commission a recommandé une stratégie d’élimination dite virtuelle (quasi totale) (Commission mixte internationale, 1993) (voir figure 55.27). Vers le milieu des années quatre-vingt-dix, la Commission et les parties s’efforçaient de définir un programme d’application de ces stratégies, y compris les considérations relatives aux impacts socio-économiques.

Les gouvernements du Canada et de l’Ontario ont agi de plusieurs manières pour combattre ou réduire les rejets de substances toxiques rémanentes. Les initiatives et programmes importants sont brièvement exposés ci-après.

En 1989, Environnement Canada a regroupé dans un seul texte les différentes dispositions juridiques qui le concernent. La LCPE confère au gouvernement fédéral de larges pouvoirs (collecte d’informations, formulation et application des règlements) couvrant tout le cycle de vie des substances chimiques. En vertu de cette loi, le règlement sur la notification des nouvelles substances fixe des procédures d’examen de celles-ci, afin que l’on puisse interdire l’importation, la fabrication ou l’emploi au Canada des substances toxiques rémanentes qui ne peuvent pas être contrôlées comme il convient. La première phase du programme d’évaluation de la liste des substances prioritaires (Priority Substances List (PSL I)) a été réalisée en 1994; 25 des 44 substances évaluées ont été jugées toxiques selon la définition de la LCPE, et l’élaboration de stratégies de gestion de ces substances a été entreprise en vertu d’un processus de choix stratégiques; 56 autres substances prioritaires ont été désignées et seront évaluées au titre de la phase II du programme PSL. L’inventaire national des rejets de polluants a été effectué en 1994 pour imposer aux industries et autres installations qui répondent aux critères de communication des données l’obligation d’indiquer chaque année leurs rejets de 178 substances dans l’air, les eaux et le sol et leurs transferts sous forme de déchets. Cet inventaire, établi sur le modèle de l’inventaire des rejets de substances toxiques (Toxic Release Inventory (TRI)), aux Etats-Unis, offre une importante base de données pour fixer l’ordre de priorité des programmes de prévention et de réduction de la pollution.

En 1994, le Canada et l’Ontario ont établi un cadre stratégique pour coordonner l’action visant à restaurer, protéger et conserver l’écosystème des Grands Lacs en mettant l’accent sur la réduction de l’emploi, de la production ou de la libération, avant l’an 2000, de 13 substances toxiques rémanentes de l’étape I (Canada and Ontario, 1994). Cet accord vise aussi une liste supplémentaire de 26 substances toxiques prioritaires (étape II) qui doivent faire l’objet d’importantes réductions. Pour les substances de l’étape I, l’accord: 1) confirme le rejet zéro de 5 pesticides interdits (aldrine, chlordane, DDT, mirex, toxaphène); 2) vise à déclasser 90% des biphényles polychlorés (PCB) à forte concentration, à détruire 50% des quantités stockées et à accélérer la destruction des PCB de faible concentration en stock; 3) vise à réduire de 90% le rejet des 7 substances restantes de l’étape I (alkylplomb, benzo[α]pyrène, hexachlorobenzène, mercure, octachlorostyrène, PCDD (dibenzodioxines chlorées) et PCDF (dibenzofurannes chlorés)). Cet accord s’efforce d’obtenir des réductions quantitatives chaque fois que possible et demande aux sources de prévenir la pollution et d’utiliser d’autres moyens pour atteindre ses objectifs. Quatorze projets ont déjà été lancés par le gouvernement fédéral et celui de l’Ontario pour parvenir à réduire/éliminer les substances des étapes I et II.

Reconnaissant la nécessité d’adopter une approche de prévention et de précaution, Environnement Canada a rendu publique, en juin 1995, une politique nationale de gestion des substances toxiques qui doit servir de cadre à l’action dans ce domaine (Environnement Canada, 1995). Cette politique comprend deux voies (voir figure 55.28), afin que les mesures de gestion soient adaptées aux caractéristiques des substances chimiques. Il s’agit:

•   d’éliminer pratiquement de l’environnement les substances qui sont essentiellement anthropiques, rémanentes, bioaccumulatives et toxiques (voie I);
•   d’appliquer le principe de la gestion pendant tout le cycle de vie («du berceau jusqu’à la tombe») de toutes les autres substances considérées (voie II).

On utilise un ensemble de critères à fondements scientifiques (Environnement Canada, 1995) (voir tableau 55.19) pour répartir entre les deux volets les substances dont on veut s’occuper. Si une substance retenue aux fins de classement dans l’une des deux voies n’est pas suffisamment réglementée par les programmes existants, on définit des mesures additionnelles dans le cadre du processus des choix stratégiques à partenaires multiples. Cette politique est conforme à l’accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs et elle oriente et encadre un certain nombre de programmes nationaux en définissant leur objectif ultime en matière d’environnement, mais les moyens d’atteindre cet objectif ultime varient selon la substance chimique et sa source, de même que le rythme auquel on y parvient. Cette politique guide aussi la position du Canada sur les substances toxiques rémanentes dans les débats internationaux.

En octobre 1994, Environnement Canada a rendu publique une ligne de conduite d’ensemble pour gérer les matières chlorées dans le cadre de la politique de gestion des substances toxiques (Environnement Canada, 1994). Cette ligne de conduite consiste à réduire l’emploi du chlore à l’aide d’un plan d’action en cinq parties visant à: 1) centrer l’action sur les usages et les produits critiques; 2) améliorer la connaissance scientifique du chlore et de son impact sur la santé et l’environnement; 3) préciser les conséquences socio-économiques; 4) améliorer l’accès du public à l’information; 5) encourager l’adoption de mesures au niveau international pour les substances chlorées. Depuis quelque temps déjà l’emploi du chlore a diminué au Canada, notamment de 45% depuis 1988 dans le secteur de la pâte à papier et du papier. Cette tendance sera accélérée par la mise en œuvre du plan d’action pour le chlore.

Un programme énergique de prévention de la pollution a été mis en place pour le bassin des Grands Lacs. Depuis mars 1991, Environnement Canada et le ministère de l’Environnement et de l’Energie de l’Ontario ont uni leurs efforts à ceux des industriels et des autres parties intéressées pour élaborer et réaliser des projets de prévention de la pollution, par opposition au traitement des déchets ou à la réduction de la pollution postérieurement à sa production. En 1995-96, plus de 50 projets ont visé des substances chimiques commerciales, la gestion des déchets dangereux, les installations fédérales, les industries, les municipalités et le bassin du lac Supérieur. On trouvera à la figure 55.29 un aperçu de ces projets, qui se subdivisent en deux grandes catégories: ceux qui s’intègrent au programme et ceux qui font l’objet d’accords volontaires. La figure montre aussi les liens avec les autres programmes examinés précédemment (NPRI, RAP, LAMP) et avec un certain nombre d’institutions qui collaborent étroitement avec Environnement Canada en matière de techniques et procédés non polluants, ainsi qu’en matière de formation, d’information et de communication. Les projets de prévention peuvent donner des résultats impressionnants, comme le montre l’exemple des constructeurs d’automobiles, qui ont lancé 15 projets pilotes, éliminant ainsi 2 240 tonnes de substances des usines automobiles Chrysler, Ford et General Motors de l’Ontario.

Le programme d’accélération de la réduction et de l’élimination des toxiques (Accelerated Reduction/Elimination of Toxics (ARET)) est une initiative menée de concert par les parties intéressées et lancée en 1994 en vue d’éliminer progressivement 14 substances toxiques prioritaires, avec un objectif intérimaire d’une réduction/élimination en 6 ans de 90% et d’une diminution des émissions de 50% pour 87 substances toxiques moins nocives (ARET Secretariat, 1995). En 1995, plus de 200 sociétés et organismes gouvernementaux participaient à cette initiative librement décidée. Ensemble, ils ont réduit les émissions de 10 300 tonnes par rapport à l’année 1988 prise comme référence et se sont engagés à réaliser une réduction supplémentaire de 8 500 tonnes dans les cinq années à venir.

Outre les deux initiatives nationales décrites ci-dessus, le Canada et les Etats-Unis élaborent actuellement une stratégie bilatérale pour coordonner leur action et fixer des objectifs communs pour les substances toxiques rémanentes dans le bassin des Grands Lacs. Ils adopteront des buts et objectifs analogues à ceux de l’accord Canada-Ontario pour les substances des étapes I et II et une liste américaine similaire. Des projets conjoints seront élaborés et réalisés pour faciliter l’échange d’informations au sujet des substances prioritaires comme les PCB et le mercure. En se montrant résolu à parvenir à une élimination pratiquement totale comme décrit plus haut, le Canada pourra jouer un rôle de chef de file par la promotion de l’action internationale dans le domaine des substances toxiques rémanentes. Il avait d’ailleurs accueilli, en juin 1995, à Vancouver, une conférence des Nations Unies pour mettre l’accent sur une concertation mondiale dans le domaine des polluants organiques persistants (POP) et pour explorer des formules de prévention en vue de réduire les émissions de ces polluants dans le monde. Le Canada est également coprésident du groupe de travail de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE) chargée d’élaborer un protocole pour les polluants organiques persistants dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontières.

Depuis plus d’une décennie, on sait que les dibenzodioxines chlorées et les dibenzofurannes chlorés forment un groupe de substances toxiques rémanentes qui sont une source de préoccupation pour l’environnement du Canada et des Grands Lacs. Le tableau 55.20 expose sommairement les mesures prises au niveau fédéral et les diminutions de rejets obtenues jusqu’ici, montrant comment la panoplie de programmes et d’initiatives a permis de réduire sensiblement ces substances toxiques. En dépit de ces résultats impressionnants, dioxines et furannes continuent d’occuper la première place dans la politique de gestion des substances toxiques, le plan d’action pour le chlore, l’accord Canada-Ontario et la stratégie bilatérale esquissée ci-dessus.

La qualité de l’eau des Grands Lacs s’est sensiblement améliorée grâce aux mesures de lutte contre la pollution prises depuis le début des années soixante-dix par les gouvernements et les parties intéressées au Canada et aux Etats-Unis. La présente étude de cas donne un résumé des efforts et des succès du Canada dans la lutte contre la pollution générale et les polluants classiques. Elle décrit en outre une nouvelle approche qui se dessine (la politique de gestion des substances toxiques, le plan d’action pour le chlore, la prévention de la pollution, l’action volontaire, les consultations entre parties intéressées, etc.) pour aborder les problèmes beaucoup plus difficiles que posent les substances toxiques rémanentes dans les Grands Lacs. Elle décrit aussi brièvement les programmes d’ensemble (COA, NPRI, SOP, PSL, etc.) mis en place en vue d’atteindre l’objectif d’une élimination pratique de ces substances. On trouvera, dans les références bibliographiques à la fin du présent chapitre, de plus amples renseignements sur l’approche canadienne.