Aujourd’hui, le terme «études d’impact sur l’environnement» utilisé dans le titre du présent article est de plus en plus souvent remplacé par le terme «évaluation de l’environnement», mais cette pratique n’est pas encore universelle. Un bref rappel des raisons de ce changement nous permettra de déterminer la nature fondamentale de l’activité ainsi décrite et l’un des facteurs importants qui provoquent opposition ou hésitation à utiliser le terme d’impact.

Les Etats-Unis ont adopté en 1970 une loi nationale sur la politique de l’environnement (National Environmental Policy Act (NEPA)) qui fixe au gouvernement fédéral des objectifs en la matière et insiste sur la nécessité d’intégrer les facteurs écologiques dans les prises de décisions. S’il est naturellement facile d’énoncer un objectif politique, il est plus difficile de l’atteindre. Pour renforcer le pouvoir de cette loi, les législateurs ont incorporé une disposition exigeant que le gouvernement fédéral prépare un «dossier d’impact sur l’environnement» pour toute proposition d’action «susceptible d’affecter de façon significative la qualité de l’environnement humain». Le contenu de ce document doit être examiné avant toute décision sur l’action proposée. Les travaux effectués pour préparer ce dossier sont désormais plus connus sous le nom d’étude d’impact sur l’environnement (EIE), car ils comprennent la détermination, la prévision et l’évaluation de l’impact de l’action fédérale proposée.

Le terme «impact» en anglais n’a malheureusement pas une connotation positive et suppose, presque, par définition, quelque chose de préjudiciable. C’est pourquoi, lorsque la pratique de l’EIE s’est répandue au Canada, en Europe, en Asie du Sud-Est et en Australie, de nombreux gouvernements et leurs conseillers ont souhaité se démarquer de cet aspect négatif et ont choisi un nouveau terme, l’évaluation de l’environnement (EE). L’EIE et l’EE sont identiques (sauf aux Etats-Unis et dans les quelques pays qui ont adopté le système américain, dans lequel EIE et EE ont des sens précis et différents). Nous utiliserons ici la seule expression EIE, sans oublier de rappeler que nos commentaires s’appliquent également à l’évaluation de l’environnement et que les deux termes sont utilisés dans le vocabulaire international.

Outre l’usage du terme «impact», le contexte dans lequel l’EIE a été appliquée (en particulier aux Etats-Unis et au Canada) a également influencé la perception courante qu’en avaient et, dans certains cas, qu’en ont encore les politiques, les hauts fonctionnaires et les promoteurs des secteurs privé et public. Aux Etats-Unis comme au Canada, l’aménagement du territoire laissait à désirer et la préparation des études d’impact sur l’environnement ou des rapports d’EIE était souvent «récupérée» par les parties intéressées pour devenir un exercice de planification. Cela encourageait la production de documents importants en plusieurs volumes, dont la préparation était longue et coûteuse, et la lecture, comme le suivi, quasiment impossibles. Parfois, les projets étaient différés dans l’attente de ces documents, provoquant irritation et coûts supplémentaires chez les auteurs du projet et les investisseurs.

Par ailleurs, au cours des cinq à six premières années de sa mise en œuvre, la NEPA a donné lieu à de nombreux litiges devant des tribunaux, au cours desquels les opposants aux projets ont pu contester le caractère adéquat des dossiers d’impact sur l’environnement pour des motifs techniques et, parfois, de procédure. Une fois encore, de nombreux projets en ont été retardés. Toutefois, l’expérience aidant, les orientations ont été plus claires et plus strictes, et le nombre d’affaires portées devant les tribunaux a fortement diminué.

Malheureusement, l’effet combiné de ces expériences a donné à de nombreux observateurs extérieurs l’impression que les EIE procédaient certes d’une bonne intention, mais n’avaient malheureusement pas répondu aux attentes et finissaient par constituer plus un obstacle qu’une aide au développement. D’aucuns y voyaient une activité utile, bien que non indispensable dans des pays développés nantis, mais constituant pour les nations en cours d’industrialisation un luxe qu’elles ne pouvaient vraiment pas se permettre.

Malgré la réaction négative de certains milieux, la généralisation des EIE s’est imposée partout. Lancée en 1970 aux Etats-Unis, l’EIE s’est étendue au Canada, à l’Australie et à l’Europe. Plusieurs pays en développement, comme les Philippines, l’Indonésie et la Thaïlande ont introduit les procédures d’EIE avant de nombreux pays d’Europe occidentale. Il est intéressant de constater que diverses banques de développement telles que la Banque mondiale ont compté parmi les organisations les plus lentes à introduire l’EIE dans leurs dispositifs de prise de décisions. En effet, ce n’est qu’à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix que les banques et les organismes d’aide bilatérale ont rattrapé le reste du monde. Il n’existe pas de signes d’un ralentissement actuel du rythme auquel les lois et règlements sur l’EIE sont introduits dans les processus nationaux de prise de décisions. En fait, à la suite du Sommet Planète Terre tenu à Rio de Janeiro en 1992, l’EIE a été de plus en plus utilisée, en même temps que les organisations internationales et les gouvernements nationaux tentaient de suivre les recommandations faites à Rio de Janeiro sur la nécessité d’un développement durable.

Comment expliquer la popularité sans cesse croissante de l’EIE? Quel rôle peut-elle jouer pour les gouvernements, les promoteurs des secteurs privé et public, les travailleurs, leurs familles et les communautés dans lesquelles ils vivent?

Avant l’EIE, les projets de développement, comme les autoroutes, les barrages hydroélectriques, les ports et les installations industrielles étaient évalués d’un point de vue technique, économique et, bien sûr, politique. Ces projets avaient certains objectifs économiques et sociaux à atteindre, et les décideurs chargés de la délivrance des permis, licences et autres autorisations souhaitaient savoir s’ils y parviendraient (laissons de côté ici les projets conçus et bâtis à des fins politiques ou de prestige). Il fallait donc faire une étude économique (généralement une analyse coûts-avantages) et une enquête technique. Malheureusement, les études ne prenaient pas en compte les effets sur l’environnement et, avec le temps, de plus en plus de gens ont pris conscience des dommages croissants causés par ces projets. Dans bien des cas, les impacts involontaires sur l’environnement et sur la société occasionnaient un coût économique; par exemple, le barrage de Kariba en Afrique (à la frontière de la Zambie et du Zimbabwe) a entraîné le déplacement de plusieurs villages dans des régions ne convenant pas à l’agriculture traditionnelle pratiquée par les populations. Dans les zones de déplacement, la nourriture est devenue rare et le gouvernement a dû lancer des opérations d’approvisionnement d’urgence. D’autres exemples de coûts supplémentaires non prévus et de dommages causés à l’environnement ont fait prendre progressivement conscience du fait que les techniques traditionnelles d’appréciation des projets appelaient une approche supplémentaire pour réduire les risques de conséquences inattendues et indésirables.

La sensibilisation des gouvernements, des organisations non gouvernementales (ONG) et du public aux incidences négatives inattendues des grands projets de développement s’est accrue en même temps que l’importance de l’environnement pénétrait dans le champ de la conscience. En particulier, l’attention s’est portée sur les conséquences d’une augmentation de la croissance démographique et de l’activité économique en découlant, ainsi que sur les pressions éventuelles de cette croissance sur l’environnement. On s’est mis à reconnaître l’importance de la biogéochimie mondiale et autres procédés de maintien de la pureté de l’air et de l’eau, ainsi que des ressources renouvelables, comme les produits alimentaires et le bois de construction. En conséquence, beaucoup se sont convaincus que l’environnement ne pouvait plus être considéré comme une source passive et inépuisable de biens et un réceptacle des déchets humains, mais comme un élément actif du processus de développement qui, s’il était mal utilisé, pouvait réduire les chances de le poursuivre. Cette prise de conscience a entraîné la mise au point et l’application d’un certain nombre de procédures ou de pratiques destinées à intégrer l’environnement dans le processus de développement et à prendre en considération la mesure dans laquelle il pouvait être détérioré ou amélioré. L’EIE est l’une de ces procédures. Elle vise à réduire le risque pour l’être humain, en général, et les collectivités locales, en particulier, que les nuisances causées à l’environnement entraînent des phénomènes pouvant constituer une menace pour la vie, comme la famine et les inondations.

Fondamentalement, l’EIE est un moyen de caractériser, de prévoir et d’évaluer les conséquences pour l’environnement d’une mesure de développement proposée et des autres solutions possibles, avant de passer à son application. Le but est d’intégrer l’EIE dans les activités de normalisation, de préfaisabilité, de faisabilité, d’appréciation et de conception menées pour tester si une proposition va atteindre ses objectifs. En menant en parallèle une EIE, il devrait être possible de déceler rapidement les répercussions négatives ou positives importantes, d’écarter dans la mesure du possible celles qui sont négatives et, par ailleurs, de renforcer les atouts d’un projet. Toute EIE devrait présenter une proposition qui, de par sa situation géographique, sa conception et son mode de construction ou d’exploitation, soit respectueuse de l’environnement, dans la mesure où ses incidences sont écologiques et où il est peu probable qu’une détérioration quelconque entraîne des difficultés. L’EIE est par conséquent un outil de prévention: comme en médecine, mieux vaut prévenir que guérir. S’agissant de développement, il vaut mieux éviter autant que possible les dommages causés à l’environnement (tout en atteignant les objectifs économiques) plutôt que d’avoir à financer de coûteuses actions de dépollution ou de remise en état.

A quels types d’activités de développement l’EIE s’applique-t-elle? Il n’existe en la matière ni norme ni réponse toute faite. C’est à chaque pays de décider du type et de l’envergure des activités visées; par exemple, un projet de route de 10 km dans une petite île tropicale peut avoir des répercussions importantes, alors que, dans un vaste pays semi-aride à faible densité de population, il serait probablement neutre pour l’environnement. Dans tous les pays, l’EIE est appliquée aux projets d’équipement «physique» selon les critères nationaux; dans certains pays, l’EIE porte aussi sur les plans, programmes et politiques d’aménagement (comme les programmes de développement sectoriels pour l’alimentation en énergie ou les plans d’aménagement du territoire) qui risquent d’avoir des répercussions importantes sur l’environnement. Parmi les pays qui utilisent l’EIE pour ce type d’actions, citons la Chine, les Etats-Unis et les Pays-Bas qui constituent encore des exceptions à la règle. La plupart des EIE sont préparées aux fins de projets d’équipement, bien qu’il ne fasse aucun doute que les EIE d’ordre «stratégique» soient appelées à prendre de l’importance à l’avenir.

Quels sont les types d’impacts analysés dans les EIE? Encore une fois, ils varient d’un pays à l’autre, mais dans une moindre mesure que pour les types d’activités proposées soumis à des EIE. On répond d’ordinaire qu’il s’agit des effets «sur l’environnement», qui risquent d’entraîner l’inévitable question: «Certes, mais qu’entend-on par ‘environnement’?». Généralement, la plupart des EIE se limitent à l’environnement biophysique, c’est-à-dire à des facteurs tels que:

•   les aspects qualitatifs et quantitatifs de l’eau;
•   la qualité de l’air;
•   les écosystèmes et les cycles écologiques;
•   les niveaux sonores.

Dans certains cas, aucune autre conséquence n’est envisagée. Cependant, le fait de restreindre l’EIE aux incidences biophysiques a été remis en question et, de plus en plus, les EIE adoptent une conception plus large de l’environnement comportant, le cas échéant, des éléments tels que:

•   les collectivités locales (les conséquences «sociales»);
•   les économies locales;
•   la sécurité et la santé;
•   les paysages;
•   les ressources culturelles (sites archéologiques ou historiques, caractéristiques de l’environnement ayant une connotation spirituelle pour les populations locales, etc.).

Deux raisons permettent d’expliquer cette acception plus large des effets sur «l’environnement». Tout d’abord, on a constaté qu’il était socialement et politiquement inacceptable d’examiner les conséquences d’un projet sur l’environnement biophysique et, dans le même temps, d’ignorer les effets sociaux et les répercussions sur la santé publique des collectivités et des populations locales. Cette question a passé au premier plan dans les pays développés, en particulier ceux dont l’aménagement du territoire laisse à désirer et comporte des objectifs sociaux et économiques.

Dans les pays en développement, ce facteur existe aussi et vient s’ajouter à une autre explication. La majorité de la population de ces pays a une relation directe plus étroite et, à bien des égards, plus complexe avec son environnement que celle des pays développés. En d’autres termes, l’interaction entre les collectivités locales et leur environnement peut être modifiée par des impacts écologiques, sociaux et économiques. Par exemple, dans des régions pauvres, un grand projet, comme la construction d’une centrale électrique de 2 400 MW, va créer de nouvelles possibilités d’emploi et des infrastructures sociales (écoles, dispensaires) destinées à l’importante main-d’œuvre qu’il utilisera. Fondamentalement, les revenus injectés dans l’économie locale vont transformer la centrale électrique en un îlot prospère dans une mer de misère. La région attirera les plus pauvres qui vont chercher à améliorer leur niveau de vie en essayant d’obtenir un emploi et d’utiliser les nouvelles installations. Tous ne vont pas réussir, et ceux qui auront échoué proposeront leurs services à ceux qui travaillent, par exemple en leur fournissant du bois ou du charbon de bois. L’environnement en subira un stress, souvent même dans des endroits éloignés de la centrale. Tout cela s’ajoutera aux conséquences de l’afflux des travailleurs occupés sur le site de la centrale et de leur famille. On voit ainsi que le principal effet social d’un projet — une migration intérieure — se répercute sur l’environnement. Si ces implications socio-économiques n’étaient pas analysées, les études d’impact risqueraient de ne pas atteindre l’un de leurs principaux objectifs, à savoir identifier, prévoir, évaluer et atténuer les effets biophysiques sur l’environnement.

Presque toutes les études d’impact liées à des projets se focalisent sur l’environnement externe, hors des limites du site. Cela reflète l’histoire de l’EIE qui, comme nous l’avons vu, a ses origines dans le monde développé. Vu l’existence dans ces pays d’un solide cadre juridique protégeant la santé au travail, l’EIE n’avait pas à s’intéresser au milieu de travail interne et à l’environnement en général, cela afin d’éviter une répétition inutile des efforts et un mauvais emploi de ressources limitées.

La situation est justement l’inverse dans les pays en développement où il paraîtrait approprié que les EIE, notamment celles qui portent sur les installations industrielles, en envisagent les conséquences sur le milieu interne. La santé des travailleurs est ici l’élément essentiel, et il convient d’étudier les changements de qualité de l’air interne et des niveaux sonores. Mentionnons deux autres aspects qui ont leur importance. Premièrement, dans les pays pauvres, la perte d’un soutien de famille due à la maladie, à un accident ou à la mort peut forcer les autres membres de la famille à exploiter les ressources naturelles pour conserver leur niveau de revenu. Si plusieurs familles sont touchées, les effets cumulés peuvent être importants sur le plan local. Deuxièmement, la santé des membres de la famille peut être directement affectée par les produits chimiques introduits dans la maison par les vêtements des travailleurs. Il existe donc un lien direct entre le milieu de travail et l’environnement en général. Les ouvrages sur l’EIE n’accordent que peu d’importance au premier, qui se distingue par l’absence de lois, règlements et directives. Toutefois, il n’existe aucune raison logique ou pratique pour que, si les circonstances locales s’y prêtent, l’EIE n’aborde pas l’importante question de la santé des travailleurs et des conséquences externes possibles d’une détérioration de leur bien-être physique et mental.

Le problème peut-être le plus fréquemment soulevé par les détracteurs de l’EIE ou les indifférents est son coût. La préparation des dossiers d’impact sur l’environnement demande du temps et des ressources, donc, de l’argent. C’est pourquoi il convient d’envisager les aspects économiques d’une étude d’impact sur l’environnement.

Les principaux coûts d’introduction des procédures d’EIE dans un pays incombent aux investisseurs ou aux promoteurs des projets, ainsi qu’aux autorités nationales ou locales (selon la nature de la procédure). Dans pratiquement tous les pays, les investisseurs ou les promoteurs financent la préparation de l’EIE pour leur projet. Il en va de même des responsables (généralement des organismes gouvernementaux) des stratégies d’investissement sectoriel et des plans d’aménagement régional. Selon l’expérience faite dans les pays, développés ou non, le coût de préparation des EIE varie entre 0,1 et 1% du coût d’investissement d’un projet. Cette proportion peut augmenter lorsque les mesures de modération ou de ménagement recommandées dans l’EIE sont prises en compte. Le coût dépend du type de mesures recommandées. De toute évidence, reloger 5 000 familles de sorte que leur qualité de vie soit préservée est une opération relativement coûteuse. Dans de tels cas, les coûts de l’EIE et des ménagements recommandés peuvent s’élever jusqu’à 15 à 20% du coût d’investissement. Dans d’autres cas, il peut se situer entre 1 et 5%. Ces chiffres peuvent paraître excessifs et semblent indiquer que l’EIE constitue un fardeau sur le plan financier. Il ne fait aucun doute qu’elle a son prix mais, d’après notre expérience, aucun projet important n’a été suspendu à cause des coûts de préparation de l’EIE, et ce n’est que dans quelques cas que les projets sont devenus non rentables en raison du coût des mesures de ménagement nécessaires.

Les procédures d’EIE occasionnent également des frais aux autorités nationales ou locales, du fait du personnel et des autres ressources qu’il faut consacrer à la gestion du système, ainsi qu’au traitement et à l’examen des dossiers. Ici encore, le coût dépend de la nature de la procédure et du nombre de dossiers d’impact sur l’environnement établis chaque année. Nous n’avons pas connaissance de calculs ayant tenté d’en donner un chiffre moyen.

Pour en revenir à notre comparaison avec la médecine, la prévention des maladies exige de réaliser en amont d’importants investissements pour s’assurer d’avantages positifs futurs et pouvant être étalés sur la durée en matière de santé publique. Il en va de même pour l’EIE. Les avantages financiers peuvent être examinés du point de vue de l’auteur du projet comme de celui du gouvernement et de la société dans son ensemble. L’auteur du projet peut en tirer plusieurs avantages:

•   éviter des retards dans l’obtention des autorisations;
•   définir des mesures de modération comprenant un recyclage et une récupération des composants des flux de déchets;
•   créer des milieux de travail moins pollués;
•   indiquer des solutions de remplacement moins coûteuses.

Tous ces avantages n’interviennent pas dans chaque cas, mais il est utile d’envisager par quels moyens l’auteur du projet peut réaliser des économies.

Dans tous les pays, différents permis et autorisations sont nécessaires avant qu’un projet ne puisse être mis en œuvre et exploité. Les procédures d’autorisation prennent du temps, et les délais peuvent s’allonger si le projet rencontre une opposition et en l’absence de mécanisme officiel destiné à constater, à prendre en considération et à examiner les points litigieux. Sans doute, l’ère des populations passives, qui saluaient toutes les formes de développement comme des signes d’un inévitable progrès économique et social, est pratiquement révolue. Tous les projets font l’objet d’une attention croissante aux niveaux local, national et international (voir, par exemple, l’opposition continue que le complexe de barrages de Sardar Sarovar (Narmada) soulève en Inde).

Dans ce contexte, l’EIE constitue un moyen d’aborder, sinon de lever les appréhensions de la population. Des études menées dans des pays développés (comme le Royaume-Uni) ont démontré que l’EIE pouvait réduire les probabilités de retard dans l’obtention des autorisations et, le temps n’est-il pas de l’argent? De fait, une étude menée par la société britannique de distribution de gaz British Gas à la fin des années soixante-dix a montré qu’une EIE abrégeait la durée moyenne d’obtention des autorisations.

Les coûts additionnels des mesures de modération ont été évoqués, mais il est intéressant d’envisager la situation contraire. Dans des installations produisant un ou plusieurs flux de déchets, l’EIE permet d’identifier les mesures qui en réduisent la charge grâce aux procédés de récupération ou de recyclage. Dans le premier cas, la récupération d’un composant d’un flux de déchets peut permettre à l’auteur d’un projet de le vendre (s’il existe un marché) et de couvrir les coûts de la récupération, voire d’en tirer profit. Le recyclage d’un élément tel que l’eau peut en réduire la consommation et par là même le coût des matières premières.

Si une EIE a mis l’accent sur le milieu interne, les conditions de travail devraient être meilleures qu’en son absence. Un lieu de travail moins pollué et plus sûr diminue le mécontentement, les maladies et l’absentéisme du personnel. Globalement, il en résultera probablement une main-d’œuvre plus productive, ce qui constitue encore un gain financier pour l’auteur du projet ou l’exploitant.

Enfin, si l’option privilégiée a été choisie en se fondant sur les seuls critères techniques et économiques, elle peut ne pas être la meilleure. Au Botswana, un site avait été sélectionné pour stocker l’eau avant de l’acheminer vers Gaborone, la capitale. L’EIE démontra dès le début que l’impact sur l’environnement serait fortement négatif. Pendant les travaux de l’enquête, l’équipe de l’EIE trouva un autre site possible, qu’elle fut autorisée à faire figurer dans l’étude. La comparaison avec ce deuxième site montra que les effets sur l’environnement seraient bien moins graves. D’après les études techniques, ce site satisfaisait aussi aux critères requis. En fait, il fut démontré que ce second site pouvait permettre d’atteindre les objectifs de départ avec moins de dommages pour l’environnement et un coût de construction inférieur de 50% (Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources — Union mondiale pour la nature (UICN) et Gouvernement de la République du Botswana, non daté). C’est donc sans surprise que l’on a retenu cette solution, au bénéfice non seulement de l’auteur du projet, un organisme parapublic, mais de l’ensemble des contribuables du Botswana. De tels exemples sont probablement peu courants, mais démontrent que les travaux d’EIE constituent une occasion de «tester» diverses possibilités de développement.

Les principaux avantages retirés des procédures d’EIE se répartissent entre les différents éléments de la société, à savoir le gouvernement, les collectivités et les individus. En évitant des détériorations inacceptables de l’environnement, l’EIE permet de maintenir les «processus de vie» essentiels à toute vie et activité humaine, ce qui constitue un bénéfice à long terme et à large spectre. Dans des cas spécifiques, elle peut éviter de causer des dommages localisés à l’environnement qui devraient être corrigés ultérieurement, en général à grands frais, le coût de ces mesures incombant aux autorités locales ou centrales, et non à l’auteur du projet ou à l’exploitant de l’installation ayant causé le dommage.

Des événements font lentement évoluer les objectifs des activités de développement, en particulier depuis le Sommet Planète Terre de Rio de Janeiro. Jusqu’à une période récente, il s’agissait d’améliorer la situation économique et sociale dans un domaine spécifique. De plus en plus, le critère de «durabilité» occupe une place centrale dans la hiérarchie traditionnelle des objectifs qui n’en restent pas moins pertinents. Son introduction en tant qu’objectif important, sinon encore primordial, du processus de développement influera à l’avenir profondément sur l’existence même de l’opposition stérile entre emploi et environnement dont a souffert l’EIE. Ce débat avait un sens lorsque l’environnement ne faisait pas partie du processus de développement et n’avait pas la moindre chance d’y être intégré; aujourd’hui, il est un sujet de premier plan, et le débat porte sur les mécanismes qui permettront de lier de façon durable les emplois et la salubrité de l’environnement. L’EIE est encore appelée à une contribution primordiale et croissante, car elle constitue l’un des mécanismes qui permettront de progresser et de réaliser un développement durable.