LES LOIS ET LES RÈGLEMENTS
La relation entre la santé et l’environnement des êtres humains est connue depuis des temps immémoriaux. Ce principe remonte à Hippocrate, qui enjoignait à ses élèves de «s’intéresser à l’air, à l’eau, et aux autres lieux» s’ils voulaient comprendre l’origine de l’état de santé et des maladies de leurs patients (Lloyd, 1983).
Cette idée antique du lien entre la santé humaine et l’environnement a persisté. Son degré d’acceptation par la société a été influencé par trois facteurs: le progrès des connaissances scientifiques du corps humain, la capacité de guérir les maladies et l’évolution parallèle des idées scientifiques, religieuses et culturelles.
L’environnement en tant que facteur de santé ou de maladie de couches entières de la population a fait l’objet d’une attention croissante pendant la révolution industrielle. Cette tendance se poursuit encore aujourd’hui, soutenue par le développement des sciences environnementales et des techniques permettant d’établir des liens de causalité et d’évaluer les risques.
C’est d’abord sur le lieu de travail que le lien de cause à effet entre santé et environnement a été clairement établi. C’est là également que les conséquences de l’augmentation de la quantité et de la variété des polluants, consécutive à la diversification des processus industriels, se sont fait sentir en premier lieu. Cependant, ces polluants ne se limitent pas au milieu de travail. Une fois rejetés, leur itinéraire peut devenir plus difficile à suivre ou à reconstituer, mais il aboutit inévitablement dans la nature: les polluants sont présents dans le sol, l’eau et l’air des endroits les plus reculés. La santé humaine est à son tour affectée par la pollution de l’environnement naturel, qu’elle soit d’origine locale, nationale ou transfrontalière. Au côté des autres types de dégradation de l’environnement, qui provoquent un appauvrissement des ressources naturelles dans le monde, l’interaction entre l’état de l’environnement et la santé publique confère à cette pollution une dimension planétaire.
Il est donc indéniable que la qualité du milieu de travail et celle de l’environnement naturel sont indissociables. Les solutions durables apportées à l’un de ces deux problèmes ne peuvent être couronnées de succès que si elles sont conçues pour les deux à la fois.
Le droit de l’environnement : un moyen pour une fin
La formulation de politiques destinées à préserver et à améliorer à la fois l’environnement naturel et le milieu de travail est un préalable nécessaire à une bonne gestion de l’environnement. Or, les politiques restent lettre morte si elles ne sont pas appliquées, et leur mise en œuvre ne peut se faire qu’en transformant les principes en règles de droit. De ce point de vue, le droit se met au service de la politique en lui donnant un caractère concret et permanent grâce à une législation appropriée.
La législation, à son tour, établit un cadre structurel qui n’est utile qu’une fois mis en application et respecté. Ces deux conditions dépendent des contextes politique et social: sans le soutien du public, elles risquent d’être inefficaces.
C’est pourquoi la promulgation, la mise en application et l’exécution de la législation sur l’environnement dépendent dans une large mesure de la compréhension et de l’acceptation des règles établies par ceux à qui elles s’adressent, d’où l’importance d’une diffusion de l’information et des connaissances sur l’environnement auprès du public en général, ainsi que de groupes cibles spécifiques.
Le rôle du droit de l’environnement: prévention et traitement
Le rôle du droit dans le domaine de l’environnement, comme dans beaucoup d’autres, est double: premièrement, il crée des règles et des conditions favorables au contrôle ou à la prévention des dommages causés à l’environnement ou à la santé humaine; ensuite, il propose des solutions à des situations dans lesquelles un dommage s’est produit malgré tout.
La prévention par des techniques contraignantes
✓ La maîtrise de l’utilisation des sols
La réglementation de l’utilisation des sols constitue un élément essentiel du droit de l’environnement et un préalable à la maîtrise et à la valorisation des terres, ainsi qu’à l’utilisation des ressources naturelles. La question est généralement de savoir si un espace particulier peut être affecté à un autre usage, étant entendu que la jachère est aussi une forme d’exploitation du sol.
La planification permet de déterminer au mieux la localisation des activités humaines (là où elles causent le moins de dégâts), qui sont également soumises à des restrictions. Ces deux objectifs sont généralement atteints par l’obligation d’autorisation préalable.
✓ L’autorisation préalable
L’autorisation préalable est un terme générique désignant toute forme d’autorisation ou de licence devant être obtenue auprès d’une autorité compétente avant d’entreprendre certaines activités.
La première étape consiste à faire définir par la loi les activités des secteurs privé et public qui doivent faire l’objet d’une autorisation préalable. Plusieurs approches sont possibles et ne s’excluent pas l’une l’autre:
Le contrôle à la source . Lorsqu’une catégorie de sources de dommages à l’environnement est clairement identifiable, elle est généralement soumise à une autorisation préalable en tant que telle (c’est le cas de toutes les catégories d’installations industrielles et de véhicules à moteur).
Le contrôle des substances . Lorsqu’une substance ou une catégorie de substances particulières sont identifiées comme étant potentiellement nuisibles à l’environnement, leur utilisation ou leur rejet dans l’environnement peuvent faire l’objet d’une autorisation préalable.
La maîtrise du milieu et la lutte intégrée contre la pollution . La maîtrise du milieu consiste à protéger une composante spécifique de l’environnement (air, eau, sol). Elle peut avoir pour effet de reporter la nuisance sur un autre milieu et, par conséquent, échouer dans l’objectif de réduction du niveau général de nuisance, voire augmenter ce dernier. Cela a conduit à l’élaboration de systèmes coordonnés d’autorisation préalable, dans lesquels toutes les sources de pollution et tous les milieux récepteurs sont pris en considération avant l’octroi d’une autorisation globale unique.
✓ Les normes environnementales
Les normes environnementales fixent des limites maximales admissibles pouvant être imposées directement par une loi ou, indirectement, sous forme de conditions d’obtention d’une autorisation. Ces limites peuvent concerner soit les effets, soit les causes des dommages à l’environnement:
• les normes liées aux effets portent sur l’objectif. Elles comprennent: 1) les normes biologiques; 2) les normes d’exposition; 3) les normes de qualité de l’environnement; • les normes liées aux causes sont celles qui remontent à l’origine du dommage possible à l’environnement. Ce sont: 1) les normes d’émission; 2) les normes de produit; 3) les normes concernant le processus ou l’exploitation.
Toute une gamme de facteurs, incluant la nature du polluant, le milieu récepteur et l’état des techniques, déterminent le type de norme le plus approprié. D’autres considérations jouent également un rôle important: l’établissement de normes constitue un moyen de réaliser un équilibre entre ce qui est souhaitable du point de vue de l’environnement, dans un lieu donné et à un moment donné, et la faisabilité sur le plan socio-économique d’un objectif écologique précis.
Il va sans dire que plus les normes sont strictes, plus les coûts de production sont élevés. C’est pourquoi différentes normes appliquées dans différents endroits d’un Etat ou entre Etats exercent une forte influence sur la détermination des avantages ou des désavantages compétitifs et peuvent constituer des barrières non tarifaires aux échanges, d’où l’opportunité de rechercher une harmonisation aux niveaux régional ou mondial.
La prévention par les mesures incitatives ou dissuasives
Les contrôles subis volontairement peuvent être utilisés comme des mesures complémentaires ou des solutions de remplacement aux techniques contraignantes. Ils consistent généralement à fixer des valeurs recommandées (plutôt qu’obligatoires) et à proposer des mesures économiquement incitatives ou dissuasives pour les faire respecter.
Le but d’une mesure incitative (comme une autorisation d’amortissement accéléré, un allégement fiscal ou une subvention) est de récompenser et, par conséquent, de provoquer un comportement ou une activité favorables à l’environnement. Ainsi, au lieu d’imposer un certain niveau d’émission par la méthode du «bâton», on offre la «carotte» d’avantages économiques.
Le but d’une mesure dissuasive (par exemple, une taxe de déversement ou d’émission) est de provoquer un comportement respectueux de l’environnement afin de ne pas payer la taxe en question.
D’autres moyens encouragent l’observation de valeurs recommandées: on peut, par exemple, instaurer des procédures d’octroi d’«écoétiquettes» ou de labels écologiques, ou offrir des avantages commerciaux lorsque les consommateurs sont sensibles aux problèmes d’environnement.
Ces types d’action volontaire sont souvent cités comme des solutions de remplacement aux mesures d’ordre «législatif»; c’est oublier que les mesures incitatives et dissuasives ont également été créées par la loi!
Les mesures correctives
✓ Les sanctions imposées par l’autorité compétente
Dans les cas où les mesures de gestion de l’environnement peuvent être imposées par l’autorité compétente (par exemple, par un mécanisme d’autorisation préalable), les dispositions légales confèrent généralement à celle-ci des pouvoirs d’exécution. Il existe toute une palette de techniques disponibles: sanctions financières (par exemple, par jour) jusqu’à l’exécution de l’obligation, exécution des mesures requises (comme la construction de filtres) aux frais de l’intéressé; fermeture de l’installation pour non-respect des obligations administratives.
Tout régime juridique prévoit des moyens de contester ces mesures. De même, il est important d’offrir la possibilité aux autres parties (par exemple, les organisations non gouvernementales représentant l’intérêt général) d’attaquer les décisions de l’autorité compétente. Dans ce dernier cas, ce n’est pas seulement l’action de l’administration qui devrait pouvoir être contestée, mais aussi son inaction.
✓ Les sanctions pénales
Une législation imposant certaines normes ou conduites en matière d’environnement dispose généralement que le non-respect des règles établies, de façon intentionnelle ou non, constitue une infraction et détermine le type de sanctions pénales à appliquer dans chaque cas. Ces sanctions peuvent être financières (amendes) ou, dans les cas graves, entraîner une peine de prison, voire une combinaison des deux. Les sanctions pour infraction aux normes sur l’environnement dépendent du système pénal de chaque pays; c’est ainsi qu’elles sont souvent appliquées par référence au principal instrument de droit pénal, c’est-à-dire au code pénal, qui peut aussi contenir un chapitre sur les infractions en matière d’environnement. Les sanctions pénales peuvent être demandées par l’administration ou par une partie lésée.
La législation de nombreux pays s’est vu reprocher de ne pas considérer certaines fautes en matière d’environnement comme des infractions d’ordre pénal, ou d’imposer des sanctions excessivement légères. Bien souvent, si le quantum des sanctions est inférieur au coût d’internalisation des mesures de gestion de l’environnement, les coupables peuvent préférer prendre le risque d’une sanction pénale, en particulier si elle a toutes les chances d’être une simple amende. Cela est particulièrement vrai lorsqu’il existe une carence dans l’exécution et que l’application des normes environnementales est laxiste ou indulgente, comme c’est souvent le cas.
✓ La responsabilité pour dommages causés
Les règles de tout système juridique applicables à la responsabilité pour dommages causés s’appliquent naturellement aussi aux atteintes à la santé et à l’environnement. Cela suppose généralement qu’une indemnisation en nature ou en espèces n’est due que s’il est prouvé que le dommage a été causé directement par la faute d’un ou de plusieurs auteurs.
Dans le domaine de l’environnement, les difficultés d’application de ces principes sont nombreuses et ont poussé un nombre croissant de pays à adopter des lois spéciales sur la responsabilité en la matière. Elles prévoient une responsabilité sans faute et, par conséquent, une indemnisation indépendante des circonstances ayant occasionné le dommage. Dans ces cas, cependant, un certain plafond monétaire est généralement fixé afin de permettre une couverture par l’assurance, que la loi peut également rendre obligatoire.
Ces régimes spéciaux s’efforcent également de mieux assurer la réparation dans les cas de dommage infligé à l’environnement per se (un dommage écologique par opposition au dommage économique), nécessitant généralement la remise en état de l’environnement chaque fois que la nature du dommage le permet. Dans un tel scénario, les dommages-intérêts ne sont dus que si la remise en état est impossible.
✓ Le droit à agir
Tout le monde ne peut pas engager une action pénale ou demander réparation. Celle-ci ne peut traditionnellement être intentée que par l’administration ou une personne physique ou morale directement affectée par une certaine situation. Il ne suffit pas que l’environnement soit atteint, étant donné que la plupart des dommages subis par celui-ci ne sont pas directement liés à des intérêts individuels. Il est donc important que les systèmes juridiques accordent à des «représentants» de l’intérêt public le droit d’intenter un procès à l’administration pour défaut ou insuffisance d’action, ou de poursuivre les particuliers et les entreprises pour avoir enfreint la loi ou causé un dommage à l’environnement. Cela peut se faire de différentes façons: des organisations non gouvernementales peuvent être désignées à cet effet; le système juridique peut prévoir une action collective ou individuelle en justice, etc. Le droit d’intenter un procès pour défendre l’intérêt public, plutôt que le seul intérêt d’un propriétaire, est l’un des éléments les plus importants des législations modernes sur l’environnement.
Conclusion
Une bonne législation sur l’environnement est une condition préalable à la réalisation et au maintien du niveau désiré de la qualité de l’environnement, naturel et professionnel.
Une «bonne» législation sur l’environnement risque d’être difficile à définir. Certains souhaitent un déclin des méthodes autoritaires et leur remplacement par des techniques d’incitation plus «douces» mais, dans la pratique, il n’existe pas de recette pour décider des points à inscrire dans la loi. L’important est toutefois de faire correspondre la législation avec la situation particulière des pays intéressés, en adaptant les principes, méthodes et techniques disponibles à leurs besoins, possibilités et traditions juridiques.
Cela est d’autant plus vrai à une époque où bon nombre de nations en développement et d’économies en transition cherchent à se doter de «bonnes» législations sur l’environnement, ou à adapter leur législation existante. Malgré tout, dans la poursuite de cet objectif, des législations adaptées à un certain contexte juridique, économique et social, qui est souvent celui des pays industriels, sont trop souvent importées comme modèles dans des pays et des systèmes juridiques où elles sont totalement inappropriées.
Par conséquent, pour être utile, une législation sur l’environnement efficace doit prendre en compte les particularités de chaque pays.
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